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Regierungs-Kommission will Wirkungen der industriellen
Reservearmee
stärker zur Geltung bringen
Seit Mitte Juni 2002 kursieren in der Öffentlichkeit
Auszüge aus Vorschlagslisten der so genannten Hartz-Kommission der
Bundesregierung zur Reform des Arbeitsmarktes. Ihre Ergebnisse will die
Kommission am 16. August 2002 vorlegen.
Während der Bundeskanzler und SPD-Vorsitzende Gerhard Schröder zunächst
dazu aufrief, die "Papierchen" zu ignorieren, da die gemachten
Vorschläge "noch nicht spruchreif" seien, bezeichnet er sie
inzwischen als "hochinteressant, wichtig und weit reichend".
Bislang hat die Kommission keinerlei Beschlüsse gefasst; die Vorschläge
wurden in der Kommissions-Sitzung am 21.06.2002 erstmals diskutiert.
Wir dokumentieren an dieser Stelle Auszüge aus dem Bericht des Teilprojekts
II, das sich vor allem mit der "Reform" der Entgeltersatzleistungen
und der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe befasst.
Stand des Kommissions-Papiers ist der 7. Juni 2002
Kommission „Moderne Dienstleistungen
am Arbeitsmarkt"
Bericht des Teilprojekts II
„Lohnersatzleistungen und Sozialhilfe; Kindergeld"
- Entwurf -
(...)
3. Wesentliche Ergebnisse
3.1 Lohnersatzleistungen
3.1.1 Grundannahmen
a) Die Ausgestaltung der
Lohnersatzleistungen hat keinen messbaren Einfluss auf die Entwicklung der
Arbeitslosigkeit.
b) Eine Privatisierung der
Arbeitslosenversicherung ist nicht realisierbar.
c) Es verbleibt bei der Einheit von
Leistung und Vermittlung; über die konkrete Ausgestaltung entschieden die
Arbeitsämter.
3.1.2 Handlungsempfehlungen
a) Leistungsbezug ist durch den
Wechsel von Beschäftigung in Beschäftigung zu vermeiden. Die Zeit vor
Eintritt der Arbeitslosigkeit ist für Bemühungen zur Wiedereingliederung
zu nutzen. Anzeigepflichten für Arbeitgeber und Arbeitnehmer sind einzuführen.
b) Anreize zum Verbleib in der
Arbeitslosigkeit und zum weiteren Bezug von Entgeltersatzleistungen sind
abzubauen. Folgende Maßnahmen sollten ergriffen werden:
-
Anpassung der Bezugsdauer von
Arbeitslosengeld (und Arbeitslosenhilfe)
-
Wegfall der jährlichen Anpassung des
Arbeitslosengeldes
-
Neudefinition und Flexibilisierung der
Zumutbarkeit
-
effektivere Nutzung von Sanktionsmöglichkeiten
(Flexibilisierung der Sperrzeitregelungen; Beweislast)
c) Der administrative Aufwand im
Zusammenhang mit der Zahlung von Entgeltersatzleistungen ist zu senken, um
zusätzliche personelle Kapazitäten im Bereich der Vermittlung zu schaffen.
Folgende Maßnahmen sollten ergriffen werden:
-
Pauschalierte Leistungen unmittelbar
nach Eintritt der Arbeitslosigkeit
-
Wegfall der Unterscheidung zwischen
erhöhtem und allgemeinen Leistungssatz bei Entgeltersatzleistungen
-
Vereinfachen von
Bemessungsvorschriften für Entgeltersatzleistungen
-
Zusammenfassen von Leistungen, die in
ihrer Zielsetzung vergleichbar sind
-
Einführung einer Multifunktionskarte
als Ersatz für Verdienstbescheinigungen
-
Abschaffung der Pflicht zur
Hinterlegung des Sozialversicherungsausweises
-
Abbau von Schnittstellen zu anderen
Sozialleistungsträgern
-
Schaffung einer funktionstüchtigen
EDV
-
Stärkung der Verantwortlichkeit der
Mitarbeiter durch Reduzierung von allgemeinen Weisungen.
3.2 Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe
3.2.1 Grundannahmen
a) Das bisherige Nebeneinander von
Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie von Arbeits- und Sozialverwaltung
erzeugt Reibungsverluste und verhindert eine klare Integrationsorientierung.
Zwischen Sozial- und Arbeitsverwaltung besteht ein
„Verschiebebahnhof".
b) Ein solches Doppelsystem für
dieselbe Zielgruppe der Langzeitarbeitslosen ist intransparent, kompliziert
und teuer und resultiert in einer ungerechten Verteilung sozialer Chancen.
c) Die Bundesregierung hat deshalb
für die nächste Legislaturperiode die Zusammenführung von Arbeitslosen-
und Sozialhilfe angekündigt. Die Kommission „Moderne Dienstleistungen am
Arbeitsmarkt" hat den Auftrag, hierzu Organisationsmodelle vorzulegen.
3.1.2 Handlungsempfehlungen
a) Arbeitslosen- und Sozialhilfe
werden zu einer neuen, einheitlichen Geldleistung zusammengeführt und die
Arbeits- und Sozialämter im Hinblick auf die Betreuung aller erwerbsfähigen
Langzeitarbeitslosen in einer eigenständigen Organisationseinheit mit einer
Einheitlichen Gemeinsamen Anlaufstelle zusammengefasst.
b) Aufgrund der zu bewältigenden Hürden
kann das Ziel „Einheitliches System" nur schrittweise erreicht
werden. Deshalb wird in einer ersten Stufe mit der Harmonisierung der
bestehenden Systeme begonnen.
c) Das Arbeitslosengeld bleibt als
beitragsfinanzierte Leistung der Arbeitslosenversicherung erhalten; die
Bundesanstalt für Arbeit behält ihre Zuständigkeit für die Gewährung
dieser Leistung.
d) Das Arbeitslosengeld wird (nach
entsprechender Übergangsregelung) auf eine maximale Bezugsdauer von 12
Monaten befristet und mit entsprechenden arbeitsmarktpolitischen
Instrumentarien ausgestattet.
e) Künftig gibt es nur eine
einheitliche steuerfinanzierte Geldleistung zur Sicherung des
Lebensunterhalts, die den Namen „Eingliederungsgeld" trägt, um auch
sprachlich das Ziel der Integration in den ersten Arbeitsmarkt zu
verdeutlichen.
f) Es wird eine Einheitliche
Gemeinsame Anlaufstelle („front desk") für alle erwerbsfähigen und
arbeitsmarktnahen Personen eingerichtet. Diese Stelle hat die Aufgabe,
g) An das „front desk"
schließen sich "Türen" in das „back office" mit
mindestens folgenden Elementen einer „Dienstleistungskette" an:
-
Profiling
-
Beratung
-
Assessment
-
Hilfeplanung
-
Casemanagement
-
Arbeitsvermittlung / Integration in
den ersten Arbeitsmarkt
-
Bewerbungscenter
-
Qualifizierungsmaßnahmen (ggf.
Weiterleitung an Bildungs- und Beschäftigungsträger)
-
Schuldnerberatung (ggf. Weiterleitung
an Beratungsstellen)
-
Wohnungshilfen
-
Zugang zu passiven Leistungen
h) Die Gesamtheit der Hilfen
(aktive und passive Leistungen, persönliche und finanzielle Hilfen), die in
einem Einzelfall gewährt werden, wird aus einer Hand gesteuert.
i) Für jede erwerbslose Person ist
ein Fallmanager zuständig, der sie durchgehend betreut.
j) Bei der Zusammenführung von
Arbeitslosen- und Sozialhilfe wird der Bund im zweiten Jahr, die Kommunen ab
dem dritten Jahr der Arbeitslosigkeit das Eingliederungsgeld aus
Steuermitteln finanzieren. Einsparungen in den jeweiligen Haushalten werden
bei einer Neuverteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und
Kommunen berücksichtigt.
(...)
4.1.6 Abbau von negativen Anreizen,
Schaffung positiver Anreize
4.1.6.1 Anpassung der Bezugsdauer
a. Die Bezugsdauer des
Arbeitslosengeldes sollte stärker begrenzt werden, da eine kürzere
Bezugsdauer stärkere Anreizwirkungen entfaltet, als eine Absenkung der
Leistungshöhe. Es sollte sich jedoch nicht um eine absolute Begrenzung
handeln, sondern um eine flexible.
Entsprechend der europäischen Beschäftigungsstrategie
ist Jugendlichen spätestens nach sechs Monaten und älteren Erwerbspersonen
nach einem Jahr ein faires Bildungs- oder Arbeitsangebot zu unterbreiten. Ein
weiterer Leistungsbezug kann von der Annahme eines solchen Angebotes abhängig
gemacht werden. Vorbilder für derartige Regelungen bieten die Schweiz und Dänemark.
Dabei sollten die weiterhin bestehenden
Vermittlungshindernisse für Ältere durch eine längere Bezugsdauer berücksichtigt
werden, solange trotz aller Bemühungen, die Arbeitslosigkeit dieser
Personengruppe zu senken, diese Hindernisse bestehen. Generell sollten jedoch
Vermittlungs -und insbesondere Beschäftigungshemmnisse für ältere
Arbeitnehmer abgebaut werden. Unternehmen darf es nicht gestattet werden, ältere
Arbeitnehmer auf Kosten der Bundesanstalt für Arbeit in den Vorruhestand zu
schicken. Nach Angaben der BA bezogen im Januar 2002 bundesweit 257 912
Arbeitslosem die älter als 58 Jahre alt waren, Lohnersatzleistungen gem. §
428 SGB III. In nicht wenigen Fällen zahlt der Arbeitgeber den
Differenzbetrag zwischen Arbeitslosengeld und letztem Nettoeinkommen, ältere
Arbeitnehmer werden so auf Kosten der Arbeitslosenversicherung freigesetzt.
Diese Personen stehen dem Arbeitsmarkt faktisch nicht mehr zur Verfügung.
Derartige Regelungen widersprechen dem europäischen Ziel, die Beschäftigungsquote
Älterer zu erhöhen. Die entsprechenden gesetzlichen Anreize sollten daher
dringend überprüft und abgebaut werden; insbesondere zu erwähnen ist dabei
die in § 428 SGB III getroffene Regelung.
b. Eine allgemeine lebenslange
Einstandspflicht des Bundes erscheint nicht gerechtfertigt. Solange die
Leistung Arbeitslosenhilfe weiter besteht (vgl. 4.2), sollte sie auf zwei
Jahre befristet werden. Im Allgemeinen kann davon ausgegangen werden, dass die
Vermittelbarkeit des Arbeitslosen mit der Dauer der Arbeitslosigkeit abnimmt
und mit Erschöpfung des Arbeitslosengeld- und des anschließenden
Arbeitslosenhilfeanspruchs eine hinreichende Arbeitsmarktnähe nicht mehr
festgestellt werden kann. Die Beschränkung der Bezugsdauer schafft einen zusätzlichen
Anreiz, frühzeitig eine Beschäftigung anzunehmen. Bei einer Befristung der
Arbeitslosenhilfe auf zwei Jahre könnte auf die jährliche Überprüfung der
Anspruchsvoraussetzungen verzichtet und damit zusätzlich Verwaltungsaufwand
gesenkt werden.
Solange objektiv Beschäftigungsmöglichkeiten
für ältere Arbeitnehmer (ab 55) fehlen, ist für diese Personengruppe eine
Befristung nicht angezeigt. Eventuell entstehende Mehrkosten der Kommunen, die
durch zusätzliche Leistungen nach dem BSHG entstehen, sind auszugleichen.
[Anm.: Einen Vorschlag zur Befristung der
Alhi enthielt im Jahre 1993 der Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Umsetzung
des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms - 1. SKWPG -BT-Drs.
12/5502 (Art. 1 Nr. 35 und 39)]
4.1.6.2 degressive Ausgestaltung von
Leistungen
Grundsätzlich kann davon ausgegangen
werden, dass eine degressive Ausgestaltung von Entgeltersatzleistungen, deren
untere Grenze das Niveau der Sozialhilfe ist, eine zusätzliche Motivation für
eine zügige Arbeitsaufnahme sein kann. Allerdings wurde bereits festgestellt,
dass die Höhe der Leistung insoweit nur geringe Auswirkungen hat. Vor diesem
Hintergrund erscheint der mit einer Degression verbundene ernorme
Verwaltungsaufwand nicht gerechtfertigt. So müssten z.B. mit jeder Absenkung
alle Fälle überprüft werden, in denen Teile der Leistung an Dritte
ausgezahlt werden (Abzweigungen bei Verletzung der Unterhaltspflicht,
Abtretung oder Pfändung) und die dem Dritten zustehenden Beträge neu
errechnet und ggf. neue Bescheide erteilt werden.
In begrenztem Umfang kann eine vergleichbare
Wirkung durch den Wegfall der regelmäßigen Anpassung der Bemessungsentgelte
erreicht werden. Nach gegenwärtiger Rechtslage erfolgt in jedem Einzelfall
nach Ablauf eines Jahres eine Anpassung des Bemessungsentgelts an die
Entwicklung der Bruttoarbeitsentgelte. Durch einen Verzicht auf die Anpassung
könnte der damit verbundene Verwaltungsaufwand entfallen. Im Sinne des
Versicherungsprinzip würde der Leistungsanspruch nur in Höhe des zuletzt
erzielten Arbeitsentgelts realisiert.
4.1.6.3 Neudefinition der Zumutbarkeit
Die Zumutbarkeit sollte stärker als bisher
nach individuellen Kriterien bestimmt werden. Dabei kann die gegenwärtige
Definition mit leichten Modifikationen als der Regelfall angesehen werden, von
dem jedoch unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls abgewichen
werden kann. So sollte beispielsweise im Gesetz zum Ausdruck kommen, dass
einem jungen ungebunden Arbeitslosen durchaus ein Umzug in eine andere Region
zuzumuten ist. Höhere Pendelzeiten können zumutbar sein, wenn auf Grund des
zu erzielenden Arbeitsentgelts für eine bestimmte Dauer auch eine
Zweitwohnung unterhalten werden kann.
Materiell kann eine Beschäftigung durchaus
auch dann zumutbar sein, wenn sie nicht gemäß einem Tarifvertrag entlohnt
wird. Insbesondere in den neuen Bundesländern, in denen die Anzahl der
tarifgebundenen Betriebe deutlich niedriger als in den alten Bundesländern
ist, stellt die Tarifbindung in vielen Regionen ein Vermittlungshindernis dar.
Sofern eine Tarifbindung nicht besteht, ist Arbeitsentgelt zwischen den
Vertragsparteien auszuhandeln. Dies entspricht der geltenden Rechtslage:
Tarifvertragliche Regelungen sind nur zu berücksichtigen, wenn beide
Vertragsparteien tarifgebunden sind oder der Tarifvertrag allgemeinverbindlich
ist. Die Hauptstelle der BA sollte umgehend dafür Sorge tragen, in den
Arbeitsämtern bestehende Zweifel über die Rechtslage zu beseitigen.
Im Übrigen ist es nach Auffassung der
Mitglieder des Teilprojekts II nicht Aufgabe der Arbeitsverwaltung zu
kontrollieren, ob tarifvertragliche oder in Betriebsvereinbarungen getroffene
Regelungen eingehalten werden; entsprechende Formulierungen in § 121 SGB III
sind daher zu streichen; die Klärung ist den Vertragsparteien zu überlassen.
Dem Beispiel der Schweiz folgend, können
auch Beschäftigungen mit einer Entlohnung unterhalb des Arbeitslosengeldes
(oder der Arbeitslosenhilfe) zumutbar sein, wenn sie durch einen sog.
„Zwischenverdienst" aufgestockt werden. Nach dem Schweizer Vorbild
zahlt die Arbeitslosenversicherung 70 bis 80 % der Differenz zwischen dem
durch die Beschäftigung zu erzielenden Lohn und dem vorherigem Lohn für eine
Dauer von 12 bis 24 Monaten, abhängig von Unterhaltspflichten für Kinder.
Dies entlastet die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitslosen
erhalten mehr; sie bleiben ferner in Kontakt
mit der Berufswelt und verbessern damit ihre Vermittlungsfähigkeit. Von einer
solchen Regelung kann auch dann Gebrauch gemacht werden, wenn es sich um eine
Vermittlung eines zuvor in Vollzeit Beschäftigten in Teilzeitbeschäftigung
handelt.
4.1.6.4 Sperrzeitregelungen
Im internationalen Vergleich verfügt
Deutschland zwar über recht rigide Sperrzeitregelungen, diese scheitern
jedoch an der Umsetzung. Der Vollzug von Sperrzeiten ist selten Erfolg
versprechend, da die erforderliche Mitwirkung der Arbeitgeber in der Regel
nicht gegeben ist und die Sozialgerichte hohe Hürden für die Verhängung
einer Sperrzeit aufstellen. In der Regel scheitert deren Verhängung an der
Beweislast: Die Arbeitsverwaltung muss, um eine Sperrzeit zu begründen,
nachweisen, dass die angebotene und vom Arbeitslosen abgelehnte Beschäftigung
zumutbar ist. Wenn der Arbeitslose Gründe vorbringt, die eine Zumutbarkeit
ausschließen, ist es an der Arbeitsverwaltung nachzuweisen, dass die
angebotene Beschäftigung zumutbar war.
a. Es wird daher vorgeschlagen, die
Beweislast für die Unzumutbarkeit einer angebotenen Beschäftigung auf den
Arbeitnehmer zu verlagern. Auf Grund der Selbstbindung der Verwaltung ist zunächst
davon auszugehen, dass eine angebotene Beschäftigung zumutbar ist. In Einzelfällen
ist - wie bisher - die Inanspruchnahme einstweiligen Rechtsschutzes durch die
Sozialgerichte möglich.
b. Es wird außerdem vorgeschlagen, das
Recht der Sperrzeiten hinsichtlich deren Dauer flexibler zu gestalten.
Probleme bereiten Sperrzeiten insbesondere bei der Ablehnung des Eintritts in
eine Weiterbildungsmaßnahme. Um die Sperrzeit zu vermeiden, nehmen Bewerber häufig
ohne die erforderliche Motivation an Maßnahmen teil. Fehlzeiten, Maßnahmeabbruch,
geringer Lernerfolg und Behinderung anderer Teilnehmer können zu einem nicht
unerheblichen Teil auf diesen Zwang zurückgeführt werden. Erhebliche
finanzielle Mittel werden dadurch erfolglos aufgewendet.
c. Außerdem sollte die Verhängung von
Sperrzeiten unmittelbar Wirkungen auf Leistungen nach dem BSHG haben. In
einigen Fällen erhalten Empfänger von Arbeitslosenhilfe vom Sozialamt höhere
Leistungen, als sie vor Verhängung der Sperrzeit vom Arbeitsamt erhalten
haben. Auch nach dem BSHG ist der Hilfebedürftige verpflichtet, seinen
Lebensunterhalt durch Arbeit zu beschaffen. Die Hilfe ist gem. § 25 Abs. 1
BSHG auf das für den Lebensunterhalt unerlässliche einzuschränken.
Notwendige Voraussetzung ist, dass die Arbeitsverwaltung die erforderlichen
Daten an das Sozialamt weiterreichen kann (vgl. hierzu unter 4.2).
(...)
4.1.7 Abbau administrativen Aufwands
4.1.7.1 Abbau administrativen Aufwands
durch Rechtsvereinfachung
4.1.7.1.1 Pauschalierung von
Entgeltersatzleistungen
Beim Arbeitslosengeld handelt es sich um die
eigentliche Versicherungsleistung. In der Regel kann erst dann sinnvoll über
eine Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt geredet werden, wenn die
finanzielle Fragen für den Versicherten geklärt sind.
Über 30 % der Arbeitslosen sind weniger als
3 Monate arbeitslos, weniger als einen Monat immer noch über 15 % 6.
Durch die Gewährung einer pauschalen Leistung innerhalb der ersten drei
Monate der Arbeitslosigkeit lässt sich daher in erheblichem Umfang
Verwaltungsaufwand reduzieren. Grundlage für die pauschale Leistung könnte
das durchschnittliche Bemessungsentgelt, ggf. mit nach Unterhaltspflichten
gestaffelten Zu- oder Abschlägen, sein. Eine exakte nachträgliche Berechnung
sollte unterbleiben, da dadurch der Verwaltungsaufwand nicht reduziert,
sondern nur verschoben würde.
Alternativ wird eine dem Arbeitslosengeld
vorgeschaltete Pauschalleistung (z.B. in Höhe von 750 € monatlich) für
einen Monat vorgeschlagen, die unabhängig von der individuell zustehenden
Leistungshöhe gezahlt wird und auf die Dauer eines erworbenen
Arbeitslosengeldanspruchs nicht angerechnet wird. Der Anspruch auf die
Pauschalleistung entsteht im Zusammenhang mit einem neu erworbenen Anspruch
auf Arbeitslosengeld. Eine solche Regelung wäre mit dem Äquivalenzprinzip
vereinbar, da der individuelle durch Beiträge erworbene Leistungsanspruch
nicht reduziert wird. Die Regelung hätte den Vorteil, dass der Vermittler von
Aufgaben des Leistungsrechts entlastet werden könnte und der Arbeitslose in
der ersten Zeit der Arbeitslosigkeit ausreichend Klarheit über die vom
Arbeitsamt zu erwartende Leistung hätte.
4.1.7.1.2 Wegfall der Unterscheidung
zwischen erhöhtem und allgemeinen Leistungssatz
Es wird vorgeschlagen, die Unterscheidung
zwischen allgemeinen und erhöhtem Leistungssatz aufzuheben. An dessen stelle
tritt ein einheitlicher Prozentsatz (Mittelwert aus den zurzeit existierenden
Prozentsätzen).
Zur Zeit ist bei der Berechnung des
Anspruchs auf Arbeitslosengeld oder -hilfe zu prüfen, ob der erhöhte oder
der allgemeine Leistungssatz zu gewährleisten ist. Bearbeitungsaufwändig ist
die Festlegung des Zeitpunktes, bis zu dem der erhöhte Leistungssatz zu gewähren
ist (Prüfung bei Kindern, die das 18. Lebensjahr vollendet haben). Um zu prüfen,
ob die Voraussetzungen für die Gewährung des erhöhten Leistungssatzes wegen
eines volljährigen Kindes weiterhin vorliegen, ist in jedem Einzelfall ab
Vollendung des 18. Lebensjahres des Kindes der Leistungsanspruch neu
festzusetzen oder zu ermitteln, ob die Voraussetzungen weiter vorliegen. Zwei
mal jährlich erfolgt neben einem regelmäßigen manuellen Abgleich ein
automatischer Abgleich zwischen dem jeweiligen Kindergeldfall und dem
Leistungsfall. Bei Abweichungen ist der Leistungsfall zu überprüfen,
Nachberechnungen werden erforderlich.
Mit dem erhöhten Leistungssatz werden
steuerlich zu berücksichtigende Tatbestände in den Bereich des Sozialrechts
verlagert. Die Freistellung des Existenzminimums des Kindes wird vorrangig
durch Kindergeld gewährleistet, so dass eine Unterscheidung zwischen
allgemeinen und erhöhtem Leistungssatz nicht geboten ist.
4.1.7.1.3 Vereinfachung der
Bemessungsvorschriften
Die Regelungen zur fiktiven Bemessung werden
durch pauschale Leistungen ersetzt.
Die fiktive Festsetzung des
Bemessungsentgelts bereitet wegen der Vielzahl und Komplexität der Tarifverträge
große Schwierigkeiten. Auch die bei Fehlen tarifvertraglicher Regelungen
notwendige Feststellung vergleichbarer Beschäftigungen ist vielfach
problematisch und fehlerträchtig. Folge ist ein hoher Verwaltungsaufwand mit
einer intransparenten Entscheidung, deren Folge nicht selten langwierige
Rechtsstreite vor den Sozialgerichten sind.
Eine pauschale Festlegung des
Bemessungsentgeltes führt zu Verwaltungsvereinfachungen und zur Reduzierung
von Bearbeitungsmängeln. Gleichzeitig schafft eine solche Festlegung
Transparenz für den Leistungsbezieher. Grundlage einer Pauschalierung kann
das durchschnittliche Bemessungsentgelt aller Versicherten sein.
4.1.7.1.4 Zusammenfassung von Leistungen
Das Leistungsrecht muss insgesamt durch die
Zusammenfassung von Leistungen und die Schaffung von größeren
Entscheidungsspielräumen vereinfacht und flexibler gestaltet werden.
a. Sinnvoll erscheint daher die
Schaffung einer einheitlichen Leistung, in der die bisherigen Leistungsarten
Unterhaltsgeld und Anschlussunterhaltsgeld aufgehen. Diese können durch den
Bezug von Arbeitslosengeld bzw. Arbeitslosenhilfe (solange diese Leistung noch
besteht) während der Teilnahme an einer für die Weiterbildungsförderung
anerkannten Maßnahme ersetzt werden. Zusätzlich könnte nach erfolgreichem
Abschluss der Maßnahme ein zeitlicher Bonus von drei Monaten gewährt werden,
sofern der Leistungsanspruch verbraucht ist. Die Höhe des Unterhaltsgeldes
entspricht ohnehin der des Arbeitslosengeldes, so dass sich für den
Leistungsempfänger insoweit kein Unterschied ergibt. Erspart würde
allerdings Verwaltungsaufwand in erheblichem Umfang, der durch den Wechsel der
Leistungsarten entsteht.
b. Es wird vorgeschlagen, die Vielzahl
der Lohnsubventionen zur Unterstützung der Vermittlungstätigkeit zu
vereinheitlichen. Es stehen nach geltender Rechtslage folgende Mittel zur Verfügung:
Eingliederungszuschüsse (bei Einarbeitung, für Langzeitarbeitslose,
Schwerbehinderte und sonstige Behinderte, für ältere Arbeitnehmer und für
Jugendliche), Einstellungszuschuss bei Neugründungen, Strukturanpassungsmaßnahmen
Ost für Wirtschaftsunternehmen und Beschäftigungshilfen für
Langzeitarbeitslose. Den Leistungen ist gemeinsam, dass sie das Ziel
verfolgen, die Vermittlung von Arbeitnehmern mit Defiziten durch
Subventionierung des Arbeitsentgelts zu fördern. Erfahrungen belegen, dass
Lohnkostenzuschüsse bei der Wiedereingliederung von Arbeitslosen den größten
Effekt haben 7. Für die Unterstützung der Vermittlung reicht ein
Instrument aus, das es dem Vermittler ermöglicht, die Höhe und Dauer der Förderung
gezielt an den individuellen Hemmnissen des einzelnen Arbeitnehmers
auszurichten. Die vermittlungsunterstützenden Lohnsubventionen sollten daher
zu einer Leistung zusammengefasst und stärker pauschalisiert werden.
c. Erheblich vereinfacht werden sollten
auch die Leistungen zur Unterstützung der Beratung und Vermittlung. Die
Vermittler prüfen Anträge auf Erstattung der im Zusammenhang mit der
Arbeitsaufnahme entstehenden Kosten, z.B. Bewerbungs- und Reisekosten, Kosten
für Arbeitskleidung). Es erfolgt eine Einzelfallprüfung der Anträge auf
Erstattung relativ geringfügiger Beträge. Hier sollten Pauschalen für
festgelegte Zeiträume eingeführt werden.
(...)
4.1.7.1.7 Anrechnung von Nebeneinkommen
Es wird vorgeschlagen, das Verfahren zur
Anrechnung von Nebeneinkommen zu vereinfachen.
Nach geltender Rechtslage ist erzieltes
Nebeneinkommen um Sozialversicherungsbeiträge, Werbungskosten und Steuern zu
vermindern. Dabei ist ein Freibetrag i.H.v. 20 % des kalendermonatlichen
Arbeitsentgelts, mindestens aber 165 €, abzusetzen. Die Anwendung
steuer-rechtlicher Regelungen ist nach Auskunft der BA fehlerträchtig und
arbeitsaufwändig, da teilweise sehr detaillierte Kenntnisse des Steuerrechts
erforderlich sind. Bei der Anrechnung von Nebeneinkommen sollte daher das
Bruttoeinkommen berücksichtigt werden und statt der aufwendigen Feststellung
der Steuern, Werbungskosten und Sozialversicherungsbeiträge ein
pauschalierter Freibetrag oberhalb des bisherigen Mindestfreibetrages eingeräumt
werden. Der individuelle, von der Höhe der Leistung abhängige Freibetrag
entfällt.
4.1.7.1.8 Lohnsteuerklassenwechsel
Steuerrechtliche Tatbestände werden auch
bei der Prüfung des Lohnsteuerklassenwechsels bei Ehegatten (§ 137 Abs. 4
SGB III) relevant, zusätzlicher fehlerträchtiger und verwaltungsintensiver
Arbeitsaufwand entsteht. Hier erscheint es angebracht, entweder den
Lohnsteuerklassenwechsel ohne weitere Prüfung anzuerkennen oder der Bemessung
des Arbeitslosengeldes die Steuerklasse zugrunde zu legen, die zu Anfang des
Kalenderjahres auf der Lohnsteuerkarte eingetragen war.
(Vorbehalt: Prüfung! Missbrauchsmöglichkeiten
durch Lohnsteuerklassenwechsel insbesondere bei Besserverdienenden
Ehepartnern; kein Ausgleich über den Lohnsteuer-jahresausgleich.)
(...)
4.2 Arbeitslosen- und Sozialhilfe
In der Koalitionsvereinbarung für die
laufende Legislaturperiode hatte die Bundesregierung bereits festgelegt, dass
die Zusammenarbeit zwischen den Sozial- und Arbeitsämtern nachhaltig
verbessert werden soll, um die Vermittlung in Arbeit zu erleichtern und um überflüssige
Bürokratie abzubauen. In dem „Zwei-Stufen-Plan der Bundesregierung für
kunden- und wettbewerbsorientierte Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" ist
im Rahmen der zweiten Stufe („Zügige Strukturreform") als viertes
Kernelement die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für die nächste
Legislaturperiode angekündigt. Dazu hat die Kommission „Moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" den Auftrag, „schon jetzt
Organisationsmodelle vorzulegen, die eine wirksame Zusammenführung in den
Strukturen moderner Arbeitsmarktdienstleister ermöglichen". Daneben wird
das Thema Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe auch Gegenstand
der vom Bundesministerium der Finanzen eingesetzten Kommission zur Reform der
Gemeindefinanzen sein.
Den Hintergrund für dieses Thema bildet die
Debatte um den aktivierenden Staat, der weniger bevormundet als
Integrationsanreize setzt und zur Eigeninitiative anregt. Zugleich soll dem Bürger
mehr Eigenverantwortung und Mitsprache eingeräumt werden. Dieser
Paradigmenwechsel wird in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik unter dem
Stichwort „Fördern und Fordern" 9 diskutiert und ist heute
als Leitbild in der Fachdiskussion nahezu unbestritten. Die Gewährung
finanzieller Transfers soll mit der Erbringung anderer sozialer
Dienstleistungen, die auf das Ziel der Integration in Erwerbstätigkeit
gerichtet sind, verbunden sein. Der Konnex besteht vor allem darin, dass die
Finanztransfers eine Sanktions- oder Anreizfunktion im Rahmen der
Integrationsdienstleistungen haben sollen.
Es gibt einen breiten gesellschaftlichen
Konsens über das oberste Ziel: die Reduzierung und Vermeidung der Hilfsbedürftigkeit
durch Verbesserung der Integration in den ersten Arbeitsmarkt. Weitere Ziele
sind: Transparenz, Bürgerfreundlichkeit, Kundenorientierung und Akzeptanz.
Der Weg zu diesen Zielen ist die Bündelung der Aktivitäten von Arbeits- und
Sozialverwaltungen. Im Vordergrund steht künftig die aktive Leistung zur
Vermeidung bzw. Überwindung von Arbeitslosigkeit und zur sozialen Integration
und nicht die Zahlung der passiven Leistung.
Zu diesem Themenkomplex gibt es Vorschläge
aller politischen Parteien und zahlreicher Interessenverbände (vgl. Abschnitt
4.2.2) 10.
4.2.1 Ausgangslage
Derzeit bestehen drei soziale
Sicherungssysteme nebeneinander, von denen das Arbeitslosengeld
beitragsfinanziert ist und die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe
steuerfinanziert sind. Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe orientieren sich
in ihrer Höhe beide an dem vor Eintritt der Arbeitslosigkeit erzielten
Einkommen und sollen der Sicherung des Lebensstandards dienen. Die Bezugsdauer
des - bisher nicht degressiv ausgestalteten - Arbeitslosengeldes beträgt bis
zu 32 Monaten (für ältere Arbeitnehmer). Die im Anschluss daran gewährte
Arbeitslosenhilfe ist zeitlich unbefristet. Dies führt zu negativen
Anreizwirkungen hinsichtlich des Suchverhaltens und zum Teil unrealistischen
Gehaltsvorstellungen der Arbeitslosen. Im Jahr 2001 betrugen die Ausgaben
(einschließlich Sozialversicherungsbeiträgen) für das Arbeitslosengeld rd.
48,2 Mrd. DM, für die Arbeitslosenhilfe rd. 25 Mrd. DM. Bei diesen Leistungen
sind neben der Lohnbezogenheit die Einbeziehung in die gesetzliche
Krankenversicherung, die soziale Pflegeversicherung und die gesetzliche
Rentenversicherung wesentliche Elemente.
Die Sozialhilfe nach dem
Bundessozialhilfegesetz (BSHG) gehört - ebenso wie das Wohngeld, das BAföG
und das Kindergeld - zu den staatlichen Fürsorgeleistungen, die aus
Steuermitteln finanziert werden und sich an dem Bedarf des Hilfesuchenden
orientieren. Voraussetzung für die Leistungsgewährung ist, dass der
Hilfesuchende bestimmte Bedürftigkeitskriterien erfüllt.
Ein Problem ist die Ungleichheit der Ansprüche.
Bezieher von Arbeitslosenhilfe bekommen in der Regel deutlich höhere
Leistungen als die rd. eine Million erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger, die
vielfach keinen Zugang zu den Leistungen des SGB III haben. Zwischen den
Leistungen bestehen außerdem Schnittstellen, da ein Teil der
Arbeitslosengeld- oder -hilfebezieher ergänzend Hilfen zum Lebensunterhalt (HLU)
nach dem BSHG bezieht. Diese Gruppe der sogenannten „Aufstocker"
umfasst rd. 270.000 Personen. Hier stellt sich vor allem das Problem doppelter
Bürokratie (getrennte Datenerhebung, zwei Anträge sind zu stellen, zwei
Berechnungen müssen durchgeführt werden, etc.). Besondere Probleme ergeben
sich daraus, dass das SGB III und das BSHG unterschiedliche Regelungen, z.B.
zur Bedürftigkeit und zur Zumutbarkeit einer Beschäftigung enthalten. Hinzu
kommen unterschiedliche Verwaltungsstrukturen und Kostenträgerschaften, bis
hin zu verschiedenen Rechtswegen.
Das Nebeneinander von Arbeits- und
Sozialverwaltung erzeugt Reibungsverluste, verhindert eine klare
Integrationsorientierung und schafft „Verschiebebahnhöfe": Die
Sozialverwaltung versucht, ihre Kosten so gering wie möglich zu halten, indem
sie die Sozialhilfeempfänger für mindestens ein Jahr in
sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in kommunalen Einrichtungen
bringt, um dadurch die Zuständigkeit der Arbeitsverwaltung zu begründen 11.
Ein solches Doppelsystem für dieselbe Zielgruppe der Langzeitarbeitslosen ist
nicht nur intransparent und kompliziert, sondern auch teuer. Da die Gesetze so
unterschiedlich sind und das eine System mehr Integrationschancen bietet als
das andere, resultiert dies auch in einer ungerechten Verteilung sozialer
Chancen.
4.2.2 Lösungsansätze: Stand der
Diskussion
In der aktuellen politischen Debatte werden
im Wesentlichen zwei "Modellfamilien" diskutiert:
1. Verbesserte Zusammenarbeit von
Sozialamt und Arbeitsamt 12;
(ggf. als Vorstufe einer:)
2. Zusammenführung von Arbeitslosen-
und Sozialhilfe durch:
a. Streichung der Arbeitslosenhilfe
und Überführung der bisherigen Arbeitslosenhilfebezieher in die
Sozialhilfe/Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU); die bisher vom Bund aufgebrachten
Mittel für Arbeitslosenhilfe erhalten die Kommunen, das Sozialamt erhält
Zugriff auf die aktiven Leistungen des SGB III 13;
b. Streichung der Sozialhilfe für
erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger und Überführung in das System der
Arbeitslosenhilfe, die dann allerdings mindestens bedarfsdeckende Leistungen
erbringen muss; die bisher von den Kommunen aufgebrachten Mittel für die
Sozialhilfe erhält der Bund 14;
c. Schaffung einer neuen,
steuerfinanzierten Leistung für erwerbsfähige Hilfsbedürftige, die
„armutsfest" ist (offen ist, durch wen eine solche Leistung erbracht
werden kann).15
Nach Hartmann 16 muss die
Organisation der Arbeitslosen- und Sozialhilfe darauf gerichtet sein, den
„Kernprozess", d.h. den Weg einer Person von einem Zustand A
(arbeitssuchend, abhängig von Transferleistungen) zu einem Zustand B (übliche
Erwerbstätigkeit, unabhängig von Transferleistungen) zu optimieren, und zwar
im Hinblick auf 5 Kriterien:
-
Effektivität,
-
Schnelligkeit,
-
Nachhaltigkeit,
-
Wirtschaftlichkeit und
-
Qualität.
4.2.2.1 Verbesserte Kooperation und
Koordinierung beider Systeme
a) Kooperationsmodell
Bei dem „Kooperationsmodell" bleiben
sowohl die Arbeitslosenhilfe als auch die Sozialhilfe als gesonderte
(Leistungs-) Systeme erhalten. Das heißt im Wesentlichen:
-
Beibehaltung verschiedener
Rechtsgrundlagen (BSHG/SGB III);
-
Fortexistenz unterschiedlicher
Institutionen (Träger der Sozialhilfe/Arbeitsverwaltung);
-
unterschiedliche Finanzierungsmodi (Bund
und Kommunen: Steuern; BA: Beiträge).
Der „Leitfaden für Sozialhilfeträger und
Arbeitsämter zur beruflichen Eingliederung Arbeitsloser" aus dem Jahre
1998 war für einige Sozial- und Arbeitsämter die Initialzündung zum Beginn
bzw. zur Fortführung einer planvollen Zusammenarbeit bei der Betreuung von
Arbeitslosenhilfebeziehern und arbeitslosen Beziehern von Hilfe zum
Lebensunterhalt (HLU). Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von
Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe vom 20. November 2000 17
wurden Arbeitsämter und örtlich zuständige Träger der Sozialhilfe
verpflichtet, Kooperationsvereinbarungen abzuschließen und durchzuführen
(mittlerweile wurden insgesamt ca. 200 solcher Kooperationsvereinbarungen
abgeschlossen 18). Unter Beibehaltung der leistungsrechtlichen
Regelungen in BSHG und SGB III soll die institutionelle Zusammenarbeit
zwischen Arbeitsämtern und Trägen der Sozialhilfe weiter intensiviert
werden.
Beispiele hierfür sind die vom BMA geförderten
MoZArT-Projekte 19. Für 30 Modellvorhaben (siehe Anlage 1) hat die
Bundesregierung 15 Mio. Euro bereit gestellt. Ziel ist es, Arbeitslosigkeit
durch ein verbessertes Vermittlungsverfahren schneller zu überwinden und das
Verwaltungsverfahren kundenorientiert zu gestalten. Darüber hinaus besteht
auch die Möglichkeit, aktive Arbeitsförderung nach SGB III und Hilfe zur
Arbeit nach BSHG für Kunden beider Behörden zu öffnen, um die Wirksamkeit
der Instrumente zu optimieren. Die Kooperation kann bis zu einem einheitlichen
Angebot an aktiven Leistungen 20 führen, das von einem Fallmanager gesteuert
und verwaltet wird. Die unterschiedlichen Zuständigkeiten bleiben erhalten.
b) Koordinationsmodell
Im „Koordinationsmodell" werden darüber
hinaus auch leistungsrechtliche Regelungen in BSHG und SGB III angeglichen,
ohne dass wesentliche Systemunterschiede zwischen den Leistungen
Arbeitslosenhilfe und Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) aufgehoben werden. Im
Unterschied zum „Kooperationsmodell" sollen bei gleicher Problemlage
vergleichbare passive Leistungen 21 gezahlt werden. Eine
Harmonisierung der Zugangsvoraussetzungen zu den Leistungen ist sinnvoll, um
eine größere Gerechtigkeit zwischen den beiden Gruppen von
Leistungsbeziehern zu gewährleisten.
Beide Ansätze haben den Vorteil, dass sie
leichter und schneller umgesetzt werden können als die Zusammenführung
(Systemreform) von Arbeitslosen- und Sozialhilfe (vgl. Abschnitt 4.2.2.2).
Kooperations- und Koordinationsmodell können als Vorstufen zu einer
umfassenderen Systemreform (Zusammenführung von Arbeitslosern- und
Sozialhilfe) angesehen werden.
4.2.2.2 Modell einer Zusammenführung
beider Systeme (Systemreform)
Zusammenführung bedeutet, dass künftig die
aktiven Maßnahmen und die jeweiligen Geldleistungen einheitlich und aus einer
Hand gesteuert werden. Nach der Erschöpfung des Anspruchs auf
Arbeitslosengeld bzw. mit der erstmaligen Kontaktaufnahme zur
"Eingliederungsstelle" sind Erwerbslose daher in einen einheitlichen
Ablauf integriert, bei dem es - in erster Linie - um Maßnahmen zur (Wieder-)
Eingliederung und - in zweiter Linie - um Gewährung einer Transferleistung
geht, die als Eingliederungsgeld bezeichnet werden könnte.
(...)
4.2.5 Vorschläge des Teilprojekts II
Das Teilprojekt II spricht sich dafür aus,
Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer neuen, einheitlichen Geldleistung
zusammenzuführen. Die aktiven und passiven Leistungen der Arbeits- und Sozialämter
sollen im Hinblick auf die Betreuung aller erwerbsfähigen Arbeitslosen in
einer eigenständigen Organisationseinheit mit einer einheitlichen gemeinsamen
Anlaufstelle zusammengefasst werden:
4.2.5.1 Zusammenführung von
Arbeitslosen- und Sozialhilfe (Systemreform)
Die Entscheidung zwischen den im Abschnitt
4.2.2 beschriebenen „Modellfamilien" hängt u.a. davon ab, ob
-
eine grundlegende Reform des
Nebeneinanders von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für erwerbsfähige
Hilfebedürftige angestrebt wird oder lediglich einzelne Schnittstellen
zwischen diesen beiden Systemen verkleinert werden sollen;
-
eine grundlegende Reform in einem oder
in mehreren Schritten realisiert werden soll;
-
der leistungsberechtigte Personenkreis
sich auf die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen beschränken soll oder
deren Bedarfsgemeinschaften einzubeziehen sind;
-
für die Leistungsbezieher Beiträge zur
sozialen Sicherung (KV, PV, RV) erbracht werden sollen.
Unabhängig davon, dass die Bundesregierung
bereits die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für die nächste
Legislaturperiode angekündigt hat, hält das Teilprojekt II es unter
Einbeziehung der gewonnenen Erkenntnisse aus dem nationalen und
internationalen Benchmarking sowie nach Abwägung und Gewichtung aller
Argumente aus fachlicher Sicht für sachgerecht, die Reformperspektive
„Zusammenführung beider Systeme" (vgl. Abschnitt 4.2.2.2) als
Grundlage für ein neues Organisationsmodell anzusehen.
Nur so kann eine umfassende Strukturreform
erreicht werden, die die über Jahrzehnte gewachsenen Fürsorgesysteme nicht
bloß fortschreibt, sondern zu einem neuen, zukunftsfähigen Gesamtsystem
vereinigt. Ausschlaggebend für diese Einschätzung ist insbesondere, dass
-
nur mit der Schaffung einer
einheitlichen Leistung für alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen eine
wirkliche Strukturreform mit dem Ziel der Verbesserung der beruflichen
Eingliederungschancen durchgeführt werden kann;
-
trotz großer zu bewältigender Hürden
in finanzieller, organisatorischer und rechtlicher Hinsicht die Vorteile
einer „großen" Lösung in Bezug auf Verwaltungsvereinfachung und
Vermeidung von Verschiebebahnhöfen langfristig überwiegen;
-
eine einheitliche Leistung optimal als
Ausgangspunkt für weitere Reformen in der Arbeitsmarktpolitik genutzt
werden kann.
Im Teilprojekt II besteht Einvernehmen, dass
das Arbeitslosengeld als beitragsfinanzierte Leistung der
Arbeitslosenversicherung erhalten bleibt und die Bundesanstalt für Arbeit
ihre Zuständigkeit für die Gewährung dieser Leistung behält. Das
Arbeitslosengeld sollte allerdings (nach entsprechender Übergangsregelung)
auf eine maximale Bezugsdauer von 12 Monaten befristet werden. Im Anschluss an
den Bezug von Arbeitslosengeld soll es anstelle des bisherigen Nebeneinanders
von Arbeitslosen- und Sozialhilfe künftig nur eine steuerfinanzierte Leistung
zur Sicherung des Lebensunterhalts geben. Diese neue einheitliche Geldleistung
soll den Namen „Eingliederungsgeld" tragen, um auch sprachlich das Ziel
der Integration in den ersten Arbeitsmarkt zu verdeutlichen.
Aufgrund der zu bewältigenden Hürden kann
das Ziel „Einheitliches System" voraussichtlich nur schrittweise
erreicht werden. Deshalb sollte in einer ersten Stufe mit der Harmonisierung
der bestehenden Systeme (vgl. Abschnitt 4.2.2.1) begonnen werden.
Generell nicht erwerbsfähige
Sozialhilfeempfänger sollen nach Ansicht des Teilprojekts II weiterhin durch
die Sozialämter betreut werden.
4.2.5.2 Organisation eines „Arbeits-
und Sozialservice" (AS)
Unabhängig vom Zeitpunkt der endgültigen
Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer neuen gemeinsamen
Geldleistung können und müssen auch schon in der ersten Stufe
(Harmonisierung der bestehenden Systeme) organisatorische Rahmenbedingungen
geschaffen werden. Generell gilt, dass alle arbeitsmarktpolitischen
Instrumente in einer Institution gebündelt werden sollen. Die Organisation
muss eine überregionale, bundesweite Vermittlung in Arbeit ermöglichen. Sie
soll die frühzeitige Intervention bei Arbeitslosigkeit sicherstellen.
Eine Option wäre die Betrauung einer
juristischen Person des öffentlichen oder des Privatrechts mit der Aufgabe
der Integrationssteuerung. Dieser Stelle könnte bei privatrechtlicher
Organisation auch im Wege der Beleihung - in begrenztem Umfang - mit
notwendigen hoheitlichen Befugnissen ausgestattet und staatlicher Aufsicht
unterstellt werden. Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben
insbesondere zum Verhältnis von Bund und Ländern bestehen grundsätzlich
folgende drei Organisationsoptionen 27:
1. Bundesunmittelbare Institution
Denkbar ist z.B. die Anbindung an die
re-organisierte Bundesanstalt für Arbeit. Diese könnte (wie bei der
Arbeitslosenhilfe) außerhalb der Selbstverwaltung die Verwaltungsstruktur
bilden, in deren Rahmen vor Ort eine gemeinsam von Bund und Kommunen
gesteuerte Einrichtung die
Leistungen durchführt.
2. Bundesauftragsverwaltung
Wegen der mindestens 50 %
Anteilsfinanzierung durch den Bund (bisher Arbeitslosenhilfe) erfolgt die
Durchführung im Auftrag des Bundes (Art. 104 a Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 85
GG). Die Leistungen werden von den Ländern selbst bzw. den von ihnen
bestimmten Behörden (z.B. Kommunen) durchgeführt.
3. Kommunale Selbstverwaltung
Die Durchführung der Leistungen erfolgt -
wie bisher bei der Sozialhilfe - in kommunaler Selbstverwaltung. Es erfolgt
eine anteilige Refinanzierung durch den Bund 28.
Die Neuorganisation darf keine
Mischverwaltung (Vermischung der verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften)
vorsehen (verfassungsrechtliche Vorgabe). Obwohl grundsätzlich alle drei
Organisationsoptionen vorstellbar sind, spricht sich das Teilprojekt II für
die Option der Bundesauftragsverwaltung aus. Damit würde die von den Ländern
immer wieder eingeforderte Kompetenz des Bundes für die Arbeitsmarktpolitik
dokumentiert, ohne die Länder und Kommunen aus ihrer Verantwortung zu
entlassen. Auch durch die mindestens hälftige finanzielle Beteiligung des
Bundes würde hervorgehoben, dass es sich um ein gemeinsames Anliegen handelt.
Die dezentralen kommunalen Einrichtungen und Strukturen könnten sinnvoll
genutzt werden. Durch die organisatorische Trennung von der BA würde auch
verdeutlicht, dass es sich bei den (langzeitarbeitslosen) Empfängern von
Eingliederungsgeld um eine Klientel handelt, die besonderen Beratungs- und
Betreuungsaufwand erfordert.
Voraussetzung ist allerdings, dass die
kommunalen Einrichtungen personell von qualifizierten Mitarbeitern der BA -
beispielsweise in Form von längerfristigen Abordnungen - unterstützt werden.
Dies wäre auch gerechtfertigt, weil sich die Arbeitsämter bei dieser Option
auf die „leichteren Fälle" und die Beratung der Arbeitgeber
konzentrieren könnten. Dies ist vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion
um die Vermittlungsdienstleistungen der BA auch sinnvoll, um die BA von ihrem
negativen Image, insbesondere bei den Arbeitgebern, zu befreien. Das
Teilprojekt II schlägt den Namen „Arbeits- und Sozialservice" (AS) für
diese neue Organisation vor.
4.2.5.3 Einheitliche gemeinsame Anlauf-
und Beratungsstelle („front desk")
Bundeseinheitlich muss eine gleiche
Angebotsstruktur für aktive Leistungen bestehen. Auch bei (vorübergehender)
Aufrechterhaltung des Nebeneinanders beider Geldleistungen und grundsätzlich
fortbestehender Finanzierungsverantwortung ist es möglich, die aktiven Maßnahmen
zusammenzuführen. Hierfür schlägt das Teilprojekt II die Einrichtung einer
Einheitlichen Gemeinsamen Anlaufstelle („front desk") für alle
erwerbsfähigen und arbeitsmarktnahen Personen vor. Diese Stelle hat die
Aufgabe,
An das „front desk" sollen sich
"Türen" in das „back office" mit mindestens folgenden
Elementen einer „Dienstleistungskette" als zentralen Elementen der
aktiven personenbezogenen Leistungen zur Aktivierung anschließen:
-
Profiling
-
Beratung
-
Assessment
-
Hilfeplanung
-
Casemanagement / Fallmanager
-
Arbeitsvermittlung / Integration in den
ersten Arbeitsmarkt
-
Bewerbungscenter
-
Qualifizierungsmaßnahmen (ggf.
Weiterleitung an Bildungs- und Beschäftigungsträger)
-
Schuldnerberatung (ggf. Weiterleitung an
Beratungsstellen)
-
Wohnungshilfen
-
Kinderbetreuung
-
Zugang zu passiven Leistungen
Die Gesamtheit der Hilfen (aktive und
passive Leistungen, persönliche und finanzielle Hilfen), die in einem
Einzelfall gewährt werden, wird aus einer Hand gesteuert. Für jede/n
Erwerbslosen ist ein Fallmanager zuständig, der sie/ihn durchgehend betreut.
Es gibt für jede/n Erwerbslose/n nur einen einzigen Eingliederungsplan, der für
alle beteiligte Stellen verbindlich ist. Dies fördert die Akzeptanz der
Betroffenen. Fachdienste werden eingeschaltet um behebbare Hindernisse, z.B.
Sprachprobleme, Suchtkrankheiten oder Überschuldung zu beseitigen. Hierfür
sollten die Fallmanager eine möglichst weitreichende Entscheidungskompetenz
haben. Einzelne Hilfen können auch durch Dritte gewährt werden, die vom
Fallmanager "eingesetzt" werden. Auch Personen, die zur Zeit nicht
oder schwer vermittelbar sind, erhalten die aktiven und passiven Leistungen
aus einer Hand.29
4.2.5.4 Eingliederungsgeld
Die Geldleistung soll den notwendigen
Lebensunterhalt der Erwerbslosen und ihrer Bedarfsgemeinschaft sichern.
Finanzielle Leistungen müssen so weit wie möglich dem Integrationsziel
dienen. Maßgeblich für die Höhe der Leistung ist nicht der in der
Vergangenheit liegende Bezug von Arbeitsentgelt, sondern das Ziel der in der
Zukunft liegenden (Wieder-) Eingliederung in das Erwerbsleben. Das - degressiv
ausgestaltete - Eingliederungsgeld soll daher eine bedarfsdeckende
Gesamtpauschale sein, die aus einer einheitlichen „armutsfesten"
Geldleistung in Höhe der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG für den
Erwerbslosen und seine Bedarfsgemeinschaft plus einem individuellem
Qualifizierungszuschlag besteht. Bei aktiver Teilnahme an Maßnahmen zur
Wiedereingliederung sollte unter dem Aspekt eines Mehrbedarfs, z.B. für
Fahrtkosten, Kleidung, Unterrichtsmaterial u.ä., der Zuschlag für die Dauer
einer Maßnahme gewährt werden. Anspruch auf diese Leistung haben alle
erwerbslosen und erwerbsfähigen Personen, die einen Anspruch auf
Versicherungsleistungen nach SGB III haben oder bedürftig sind, solange und
soweit sie auf entsprechende Hilfen angewiesen sind, damit das
Eingliederungsziel erreicht werden kann.
4.2.5.5 Sozialversicherungspflicht
a) Im Fall der besseren Kooperation
bzw. Koordination der beiden Systeme
Die Bezieher von HLU sollten in derselben
Weise in die Systeme der Kranken- und Pflegeversicherung einerseits und der
gesetzlichen Rentenversicherung 30 andererseits einbezogen werden
wie die Bezieher von Arbeitslosenhilfe. Das bedeutet, dass
Pflichtversicherungstatbestände für diesen Personenkreis geschaffen werden müssten.31
b) Im Fall der Zusammenführung von
Arbeitslosen- und Sozialhilfe
Die Bezieher der neuen Geldleistung sollten
der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung und damit
auch in der sozialen Pflegeversicherung unterliegen. Eine Beitragspflicht zur
gesetzlichen Rentenversicherung wäre wünschenswert, ist aber auf ihre
Finanzierung und Ausgestaltung hin im Einzelnen zu überprüfen. Die Teilnahme
an aktiven Maßnahmen sollte im Rahmen der gesetzlichen Unfallversicherung
geschützt sein. Denjenigen, die keinen Anspruch auf die Geldleistung haben,
sollte die Möglichkeit der freiwilligen Versicherung eröffnet werden. Dies
sollte jedenfalls für die gesetzliche Krankenversicherung und die soziale
Pflegeversicherung gelten.
Sowohl die Schaffung von
Versicherungspflichttatbeständen als auch die Ermöglichung einer
freiwilligen Versicherung soll neben dem unmittelbaren Ziel der sozialen
Absicherung auch dem Zweck dienen, ein
"Erwerbsbeteiligungsbewusstsein" bei den Betroffenen entstehen zu
lassen, also die Arbeitsmarktnähe ihrer Aktivitäten zu verdeutlichen.
4.2.5.7 Finanzierung
a) Im Fall der besseren Kooperation bzw.
Koordination der beiden Systeme
Bei einer (vorübergehenden)
Aufrechterhaltung des Nebeneinanders beider Systeme könnte die Finanzierung
der Geldleistungen getrennt bleiben. Im Rahmen des
„Koordinationsmodells" gibt es drei Bereiche, bei denen
Koordinierungsbemühungen ansetzen könnten 32.
1. Anspruchsberechtigter
Personenkreis:
Beim anspruchsberechtigten Personenkreis
sollte die Definition von „Erwerbsfähigkeit" klar und einheitlich sein
33 . Anspruch auf die genannten aktiven und passiven Leistungen sollen alle
arbeitslosen Personen zwischen dem 18. und dem 65. Lebensjahr haben, die nicht
dauerhaft voll erwerbsgemindert i.S.d. § 1 des Gesetzes über eine
bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sind.
Damit wird sichergestellt, dass alle Personen, die nicht dauerhaft voll
erwerbsgemindert sind, eine Chance zur Integration in den (ersten)
Arbeitsmarkt erhalten 34. Die Erwerbsfähigkeit des Hilfesuchenden
muss in regelmäßigen Abständen überprüft werden.
2. Zu deckender Bedarf (im weiteren,
nicht allein sozialhilferechtlichen Sinne):
Zu deckender "Bedarf" ist bei der
Arbeitslosenhilfe gleich bedeutend mit dem maßgeblichen Leistungssatz, der
einen Prozentsatz vom Leistungsentgelt der/des Erwerbslosen darstellt.
Demgegenüber wird nach dem BSHG der Bedarf in Orientierung an der Deckung des
notwendigen Lebensunterhaltes, und zwar nicht nur des Erwerbslosen selbst,
sondern ggf. auch einer Bedarfsgemeinschaft, ermittelt. Denkbar wäre, dass in
jedem Fall sofort der nach dem BSHG zu deckende Bedarf ermittelt und eine zu
geringe Arbeitslosenhilfe automatisch entsprechend aufgestockt würde.
3. Prüfung der Bedürftigkeit:
Nach geltendem Recht werden Einkommen aus
anderen Sozialleistungen, vor allem Altersrenten (vor Vollendung des 65.
Lebensjahres), Kindergeld und Wohngeld unterschiedlich auf die
Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe angerechnet. In diesen Bereichen lassen
sich am ehesten Angleichungen erreichen. Zudem ist zu erwägen, ob man die
Einstandsgemeinschaften in beiden Gesetzen einheitlich definiert und
Leistungen Dritter (z.B. freiwillige Zuwendungen von Eltern oder Großeltern)
nach einheitlichen Grundsätzen beurteilt. Die gesetzlichen
Unterhaltspflichten sollten in ihren Auswirkungen auf Arbeitslosenhilfe und
Sozialhilfe ebenfalls einheitlich gefasst werden. Der Vermögenseinsatz sollte
ebenfalls, jedenfalls dann, wenn es um den Bezug einer Geldleistung geht,
vereinheitlicht werden. Die Teilnahme an Integrationsmaßnahmen sollte
allerdings nicht vom Einsatz eigenen Vermögens abhängig gemacht werden 35.
Es sollte eine einheitliche Liste von Einkommen und Vermögensgegenständen
geben, die geschont werden 36.
b) Im Fall der Zusammenführung von
Arbeitslosen- und Sozialhilfe
Bei der Zusammenführung von Arbeitslosen-
und Sozialhilfe soll der Bund - wie bisher bei der (allerdings zeitlich
unbefristeten) Arbeitslosenhilfe - nach Auslaufen des 12-monatigen Bezugs von
Arbeitslosengeld, d.h. im zweiten Jahr der Arbeitslosigkeit, das
Eingliederungsgeld aus Steuermitteln finanzieren und einheitlich sowie
degressiv ausgestalten. In dieser Zeit soll geprüft werden, wie
arbeitsmarktnah die Bezieher sind („fürsorgliche Belagerung").
Einsparungen in den kommunalen Sozialhilfehaushalten sollten dann bei einer
Neuverteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Kommunen berücksichtigt
werden. Da nach mehr als zweijähriger Arbeitslosigkeit eine relative Ferne
der Erwerbslosen zum Arbeitsmarkt zu vermuten ist, sollen ab dem dritten Jahr
die Kommunen die Finanzierung des Eingliederungsgeldes aus ihren Steuermitteln
übernehmen (ähnlich der Sozialhilfe). Einsparungen im Bundeshaushalt müssten
dann ebenfalls bei einer Neuverteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern
und Kommunen berücksichtigt werden. Sofern erforderlich, müssen die
arbeitsmarktpolitischen Ermessensleistungen auch den Kommunen zur Verfügung
stehen. Bei den von der Einheitlichen Gemeinsamen Anlaufstelle gesteuerten
Integrationsmaßnahmen könnte eine Nutzerfinanzierung erfolgen. Dabei würden
die Bundesanstalt und die Sozialhilfeträger die anfallenden Kosten je nach
Anfall tragen.
4.2.5.7 Sanktionen
Künftig gilt das Prinzip "Keine
Leistung ohne Gegenleistung". Geldleistungen werden erbracht, weil und
solange die/der Erwerbslose sich aktiv um Eingliederung in das Erwerbsleben
bemüht. Geschieht dies nicht, muss sie/er mit entsprechenden Sanktionen
rechnen. Sperrzeitverhängung ist kein wesentliches Element der
Arbeitslosenhilfe; sie sollte zugunsten einer einheitlichen Kürzungs- oder
Versagungsregelung aufgegeben werden. Wird eine angebotene zumutbare Maßnahme
zur Wiedereingliederung abgelehnt oder nach deren Antritt ohne wichtigen Grund
abgebrochen, so ist die Geldleistung nach dem Vorbild des § 25 BSHG zu kürzen;
in schwerwiegenden Fällen sollte die Leistung (bei Bestehen einer
Bedarfsgemeinschaft: der auf den Erwerbslosen entfallende Anteil) auch ganz
gestrichen werden.
4.2.5.8 Rahmenbedingungen und
flankierende Maßnahmen
Die vorzunehmenden Veränderungen sollten außerdem
in verschiedener Weise flankiert werden. Besonders hervorzuheben sind die
Verbesserung der Infrastruktur zur Kinderbetreuung. Zudem sollten für den
gesamten Komplex der Arbeitsmarktpolitik einheitlich die Sozialgerichte zuständig
sein.
Der neue „Arbeits- und Sozialservice"
(AS) muss sicherstellen, dass die Leistungen, insbesondere auch bei der
Vergabe an Dritte, effizient und effektiv erbracht werden. Dafür ist eine
professionelle Steuerung erforderlich. Zu diesem Zweck sollte ein Qualitätsmanagement
(einschließlich Qualifizierung und Personalentwicklung) eingerichtet werden.
Bei aktiven Leistungen ist ein hoher regionaler Entscheidungsspielraum zu
sichern und gleichzeitig im Bereich der Durchführungsleistungen ein
Wettbewerb sicher zu stellen. Zur Leistungssteigerung sollten Anreize bzw.
Sanktionen für die Leistungserbringer etabliert (z. B. Kontraktmanagement)
sowie Anreize für die Mitarbeiter/innen in der Organisation einschließlich
deren Motivation gewährleistet werden. Gute Vernetzbarkeit mit weiteren
sozialen Dienstleistungen und eine kooperationsoffene Organisationsform müssen
gewährleistet sein.
(6) 15,5 % unter 1 Monat; 34,1 % unter 3
Monate (Stand: Juni 01)
(7) 82 % der geförderten Arbeitnehmer sind auch nach einem Jahr noch in
Arbeit (zum Vergleich: ABM 42 %)
(9) „Fördern und Fordern" heißt Angebote bieten, aber auch
Eigeninitiative erwarten. Der Bürger wird dabei zum Koproduzenten sozialer
Dienstleistungen
(10) Vgl. Frank Frick, Zur Diskussion um die Reform von Arbeitslosen- und
Sozialhilfe, Arbeitspapier der Bertelsmann Stiftung, März 2002
(11) Ein „Verschiebebahnhof" entsteht z. B. auch, wenn das Arbeitsamt
eine Sperrzeit verhängt und der Hilfeempfänger dann zum Sozialamt geht. Die
Sperrzeit des Arbeitsamtes ist für das Sozialamt nicht bindend, so dass das
Sozialamt trotz ggf. gemeinsamer Eingliederungspläne und koordinierter Hilfen
beider Ämter dann doch zahlen muss
(12) Die SPD möchte die MoZArT-Projekte auswerten und die Verzahnung
weiter verbessern (einige Spitzenpolitiker votieren für eine Zusammenführung
der Systeme). Andere Vorschläge aus der SPD und von den Grünen zielen darauf
ab, die Leistungen aus einer Hand zu erbringen. Der Städtetag tritt für eine
Verbesserung der Systeme und für eine Rechtsangleichung ein, lehnt aber eine
grundlegendere Systemreform ab. Der DGB fordert die Öffnung der aktiven
Arbeitsförderung für Sozialhilfeempfänger, die Weiterentwicklung der
Instrumente und Institutionen und eine Angleichung der gesetzlichen Regelungen
(13) Die FDP will die Systeme zusammenführen, indem die Arbeitslosenhilfe
abgeschafft wird; gemeinsame Anlaufstellen sollen zur Pflicht werden. Die CDU
ist ebenfalls für eine Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, plädiert aber darüber
hinaus dafür, die aktive Arbeitsförderung für die Sozialhilfeempfänger zu
öffnen. BDA und BDI wollen die Arbeitslosenhilfe ebenfalls abschaffen
(14) Für den Landkreistag kommt die Aufgabenverlagerung auf die Kreise ohne
eine Finanzabsicherung nicht in Be-tracht.14 Mit einem entsprechenden
Finanzausgleich wäre ein solcher Schritt also nicht ausgeschlossen
(15) Sachsen hat bereits vor einigen Jahren ein „Sozialeinkommen" unter
der institutionellen Verantwortung von Ämtern für Arbeit und Soziales der
Kommunen formuliert. Die PDS strebt eine sog. „Grundsicherung" als
Versicherungsleistung für alle Arbeitslosen an; damit könnte die Sozialhilfe
für erwerbslose Hilfebedürftige entfallen. Die Aufgaben der jetzigen
Arbeits- und Sozialämter sollen auf kommunaler Ebene gebündelt werden
(16) Dr. Helmut Hartmann, con_sens Hamburg, Organisationsmodell der Arbeitsförderung,
Revidierter Entwurf, erstellt für die Unterarbeitsgruppe „Reform der
Arbeitslosen- und Sozialhilfe" der Bertelsmann Stiftung, 25. Februar 2002
(17) Mit diesem Gesetz wurden die §§ 371a und 421d in das SGB III sowie die
§§ 18 Abs. 2a und 18a in das BSHG eingefügt
(18) Diese diversen Kooperationsansätze zeigen aber auch Handlungsbedarf z.B.
beim Datenschutz und der EDV-Kompatibilität
(19) Modellvorhaben zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und
Trägern der Sozialhilfe
(20) Alle finanziellen, sozialen, berufsbezogenen, qualifizierenden und
sonstigen Dienstleistungen, die auf eine Person gerichtet als Endziel die
Integration in „übliche" und nicht subventionierte Erwerbstätigkeit
anstreben
(21) Finanzielle Transferleistungen für Personen oder Bedarfsgemeinschaften
mit dem Primärzweck der Sicherstellung des Lebensunterhalts
(27) vgl. Prof. Dr. Jürgen Kruse, München/Nürnberg, Präsentation von
Ergebnissen einer Arbeitsgruppe unter Moderation der Bertelsmann-Stiftung, Köln,
März 2002
(28) Die finanzverfassungsrechtlichen Fragen sind bei dieser Option noch
ungeklärt und bislang offensichtlich von keiner Seite geprüft worden.
(29) Vgl. Prof. Kruse, a.a.O.
(30) Würden Bezieher von HLU in die Rentenversicherungspflicht einbezogen, würde
dies ebenfalls zu einer Angleichung im Hinblick auf das Problem der Vorsorge für
das Alter beitragen
(31) Zu überlegen wäre, ob die Arbeitnehmeranteile an den
Sozialversicherungsbeiträgen von Personen, die trotz Erwerbstätigkeit auf
ergänzende Sozialhilfe angewiesen sind, in voller Höhe oder zumindest
teilweise von den Sozialhilfeträgern übernommen werden sollten. Dies könnte
als ein weiterer Anreiz genutzt werden, eine ausgeübte Erwerbstätigkeit
aufrechtzuerhalten
(32) Vgl. Prof. Kruse, a.a.O.
(33) Eine vollständige Deckungsgleichheit scheitert daran, dass der Bezug von
Alhi den vorherigen Bezug von Arbeitslosengeld (Alg) voraussetzt
(34) Die Definition sollte so weit wie irgend möglich auch in den anderen
Zweigen des sozialen Sicherungssystems (z.B. SGB V, SGB VI) verbindlich sein.
Auf diese Weise lassen sich Schnittstellen klar definieren. Zudem gibt es
keinen Ansatzpunkt, durch Rückgriff auf eine andere Definition Kosten von
einem Teilsystem in ein anderes zu verschieben
(35) Auf diese Weise würde verhindert, dass Erwerbslose aus Furcht vor dem
Vermögensverlust auch die Hilfen zur (Wieder-) Eingliederung in das
Erwerbsleben nicht in Anspruch nehmen
(36) Freibeträge bei Geldvermögen sollten vereinheitlicht werden, wobei in
der Tendenz die außerordentlich niedrigen Sätze nach § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG
i.V.m. DVO in Richtung auf die höheren Werte nach dem SGB III angehoben
werden sollten. Vermögensbestandteile, die der Alterssicherung dienen (auch
selbstgenutztes angemessenes Wohneigentum), sollten einheitlich definiert und
sodann auch einheitlich geschont werden.
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